今年前兩月土地市場回暖，“土地財政”正轉型

　　今年前兩月土地市場回暖，“土地財政”正轉型

　　作者：陳益刊

　　隨著穩樓市系列政策落地，今年以來土地市場有趨穩跡象，地方政府也預計今年賣地收入能止跌回穩。

　　不過，受近些年房地產市場調整影響，地方賣地收入出現明顯下滑，房地產相關稅收也出現減收，“土地財政”轉型悄然展開，部分地方已經采取大力盤活存量資產資源、增加國資上繳收益、加大舉債等來應對。

　　粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，從目前數據及市場表現來看，今年以來土地市場確有回暖跡象，但整體呈現出區域分化的特征，即一線城市土地出讓金增速和溢價率明顯高于其他城市，反映出一線城市房地產率先走向“止跌回穩”。“土地財政”轉型短期仍要加力穩定房地產市場，長期看要大力推動產業結構轉型，重塑稅基和財政結構。

　　賣地收入止跌跡象

　　地方財政收入中，政府性基金收入是一大重要財源，而其中又以國有土地使用權出讓收入(即土地出讓收入)為主。

　　3月24日，財政部數據顯示，今年前兩個月，地方政府性基金中的國有土地使用權出讓收入4744億元，同比下降15.7%。這一降幅較去年全年略微縮窄。

　　由于土地成交到土地價款進入國庫有一定的時滯，因此土地出讓收入數據相對滯后，今年前兩個月的土地出讓收入更多反映的是去年下半年土地成交情形，而市場機構土地出讓金數據能更好地反映當下情形。

　　中指云數據顯示，2025年1~2月，全國300城各類用地成交規劃建筑面積同比下降4.5%，但土地出讓金同比增長19.3%；成交樓面均價同比上漲25.0%，平均溢價率為8.2%，較2024年同期增長4.5個百分點。分區域來看，一線城市住宅用地出讓金同比增長最快，為57.6%；二線城市住宅用地出讓金同比增長30.9%，三四線城市僅為9.9%。

　　羅志恒表示，這主要緣于房企基于對市場風險管控和利潤追求，投資策略更傾向于聚焦核心城市，加速補充核心城市土儲，而對三四線城市仍保持謹慎態度。

　　目前地方政府普遍預計今年全年土地出讓收入趨穩。

　　根據《關于2024年中央和地方預算執行情況與2025年中央和地方預算草案的報告》(下稱《預算報告》)，2025年地方政府性基金預算本級收入57415.31億元，增長0.1%。

　　由于地方土地出讓收入占地方政府性基金預算本級收入比重高達約85%，2025年地方政府性基金本級收入與上年持平，意味著政府預計土地出讓收入基本能止跌。從各省份對土地出讓收入的預期來看，有明顯差異，今年至少20個省份預計以賣地收入為主的政府性基金收入有不同程度上漲。

　　羅志恒表示，今年預算報告中土地收入預計止跌，有其內在邏輯和支撐因素。一方面，政府促進房地產市場止跌回穩的舉措將逐步生效。各地政府可能通過優化土地供應結構，增加優質地塊供應，吸引房企拿地，從而提升土地出讓收入。同時，土儲專項債等政策工具的運用，為地方政府盤活存量土地提供資金支持。例如廣州、武漢等地通過土儲專項債收儲存量閑置土地，調整用地性質后重新入市，既盤活了低效資源，又釋放出高價值地塊，提升了土地出讓的吸引力。

　　“另一方面，隨著商品房銷售的止跌回穩，土地市場景氣度將有所提升，北京、上海等一線城市房地產銷售回暖，可能會有帶動效應。”羅志恒說。

　　土地財政如何轉型

　　從歷史數據來看，1990年以來伴隨著房地產市場快速發展，中國地方政府土地出讓收入總體呈現波動快速上漲，2021年土地出讓收入達到8.7萬億元歷史峰值。不過此后房地產市場持續調整，2022年至2024年土地出讓收入均出現明顯下滑，2024年土地出讓收入約4.87萬億元，相比2021年的峰值減少約3.8萬億元，降幅達到44%。

　　由此，近些年土地財政轉型話題探討熱度上升，其中一大核心是如何彌補土地出讓收入減少。

　　雖然土地出讓收入大幅減少加劇了地方財力收支矛盾，但這一影響并沒有上述減收3.8萬億元數字顯示的那樣大。

　　專家認為，一方面是因為土地出讓收入是毛收入，扣除拆遷補償等成本性支出后，地方實際可用財力大打折扣，但土地出讓收入減少的同時，相應支出也下滑。另一方面，歸屬于地方政府性基金的土地出讓收入有部分調入一般公共預算中使用，此前財政部披露這一調用比例大約為15%，據此計算上述減少3.8萬億元影響地方一般公共預算財力約5700億元。

　　而為了彌補土地出讓收入等減收影響，從中央到地方均采取積極行動。

　　比如，中央財政近兩年安排對地方轉移支付規模超過10萬億元，今年預計繼續超過10萬億元，以支持地方保民生、促發展。地方加力盤活存量資產資源帶動非稅收入快速增長。財政部數據顯示，2024年全國非稅收入約4.47萬億元，同比增長25.4%。

　　另外，地方加大舉債規模以應對減收壓力。比如，去年下半年中央財政從地方政府債務結存限額中安排了4000億元，補充地方政府綜合財力。2024年至2028年連續5年每年安排8000億元新增專項債券用于補充政府性基金財力支持化債等。受此影響，今年新增地方政府專項債務限額44000億元，比上年增加5000億元。

　　接受采訪的專家普遍認為，應對土地財政轉型短期需要穩住房地產市場。近年以來穩樓市系列舉措持續出臺，比如近期廣東、四川等地發行專項債用于收購閑置土地，以優化土地供給結構，增強地方政府和企業資金流動性、促進房地產市場止跌回穩。

　　羅志恒建議，考慮中央增發特別國債，可探索中央層面成立“房地產穩定基金”，規模在2萬億左右，專項用于保交樓、收儲存量房和 房企存量閑置土地等，緩解房企流動性壓力，提升房企抗風險能力，推動房地產“止跌回穩”，同時減輕地方政府穩樓市的壓力，保障地方財政穩健運行。

　　在“土地財政”收入下滑背景下，中央也注重增強地方自主財力。去年黨的二十屆三中全會在部署深化財稅體制改革的舉措中，增加地方自主財力是一大核心，而今年相關改革將加快推進。

　　今年預算報告在部署2025年財政改革發展工作時稱，研究同新業態相適應的稅收制度。圍繞增加地方自主財力，適當擴大地方稅收管理權限，深化地方附加稅改革研究，加快推進部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方。優化增值稅留抵退稅政策，穩步推進規范稅收優惠政策工作。深入推進省以下財政體制改革，提高市縣財政保障能力。

　　羅志恒建議，當前可探索數據財政，改革稅收制度，研究數字資產稅、數字服務稅，適應數字經濟時代下稅源發展；對普通老百姓影響不大但由于推進共同富裕和高質量發展的稅種做出調整，擴大消費稅征收范圍至高端服務業，提高資源稅和環保稅稅率；統籌消費稅征收環節后移和逐步劃轉給地方，充實地方政府財力，彌補土地出讓收入下行對地方財力的沖擊。

　　羅志恒認為，“土地財政”轉型不能僅考慮彌補減收問題，還要考慮如何提高支出效率、界定支出范圍、壓降提標擴圍的不合理支出，更要從理清政府與市場邊界、明確政府職能的視角出發，通過推動財稅體制改革解決長期以來地方財政收支緊平衡的難題。

　　他表示，有必要更加因地制宜優化化債舉措，比如五年化債的額度可以根據地方債務形勢和壓力適當一次性給到地方。同時要充分抓住化債騰出的戰略窗口完善債務管理制度，降低地方債務對“土地財政”的依賴，降低“土地財政”對地方債務風險的影響。