中央一號文件深讀：首提農業新質生產力，農村土地制度改革再深化

　　中央一號文件深讀：首提農業新質生產力，農村土地制度改革再深化

　　澎湃新聞記者 彭艷秋

　　2月23日，《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》(下稱《意見》)發布。這是黨的十八大以來第13個指導“三農”工作的中央一號文件。

　　農業農村部農研中心研究員張照新在接受澎湃新聞記者采訪時表示，此次中央一號文件，有三個特點。

　　一是突出守正創新。2025年中央一號文件在架構上仍然延續了前3年底線任務、重點任務的架構，但主題鮮明，圍繞著二十屆三中全會提出的城鄉融合發展，在鄉村建設、農村土地改革、投融資機制和城鎮化方面部署了一系列重大改革舉措，可謂“老瓶裝新酒”。

　　二是突出政策集成。在促進糧食增產上，強調“加大高產高效模式集成推廣力度，推進水肥一體化，促進大面積增產”；在市場調控上，強調要“完善農產品貿易與生產協調機制”；在產業發展上，既明確要“發展鄉村特色產業”，又強調要“完善聯農帶農機制”；在城鄉融合發展上，推進農村土地制度改革的同時，又對進城農民市民化進行部署。

　　三是注重劃紅線。農村改革涉及面廣、具體情形又比較復雜。很多時候需要發揮地方政府部門的積極性，因地制宜地推動改革。部署各項改革舉措的同時，突出劃出改革的紅線，在延續以往耕地保護、耕地利用和生態保護等一系列紅線的同時，在農村資源資產管理改革中，明確提出“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房”，為農房盤活利用劃出了紅線。同時，對于集體經濟發展，也明確“不對集體收入提硬性目標，嚴控集體經營風險和債務”的底線要求。這些紅線和底線，為各地貫徹落實中央各項改革舉措提供明確了政策邊界。

　　深化農村土地制度改革

　　農業農村部農村經濟研究中心主任金文成表示，今年中央一號文件是聚焦貫徹落實黨的二十屆三中全會來推進鄉村全面振興，所以“改革”的意味最濃。要用“改革”這個法寶來破解農業農村高質量發展面臨的難題和挑戰，從而實現鄉村的全面振興。

　　改革的重點，首要就是“深化農村土地制度改革”，在“三塊地”上要進一步下功夫。

　　“承包地”，要抓好土地承包30年到期，再延長30年的試點工作，由原來的幾個省試點進一步推動擴大整省試點的范圍，確保承包地總體穩定順延來實現土地承包關系的穩定和完善。

　　中國社會科學院政治學研究所副研究員陳明在接受澎湃新聞記者采訪時表示，此次文件明確了第二輪土地承包到期后再延長30年試點的具體實施原則。“特別重要的一個概念是，確保絕大多數農戶承包地總體順延、保持穩定。具體到承包地，過去一般的提法是保持土地承包關系穩定并長久不變。土地承包關系的解釋空間大，可以解釋為具體的承包地塊，也可以理解為農戶和集體之間的承包關系，但地塊兒可能會調。這次文件非常明確提出，具體的承包地不變，這是一個非常重大的舉措，為這項工作定調，有利于總體上保持農村土地承包制度長期的穩定。”

　　“宅基地”，就是農民合法取得的住房。《意見》提出，探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房。

　　陳明指出，以往的改革性文件一般是鼓勵、探索、引導，否定性的舉例較少。這次專門列了兩個不允許，“實際上在現實中能夠發現，是存在這種情況的。這兩個不允許，一方面是將這種做法先及時剎車，另一方面要注意后續的工作。已經發生的這種情況不受法律和政策保護，但如果已經存在，房地一體確權的時候，怎么去掌握尺度，怎么進一步應對和處理，就很考驗各地在政策問題上的智慧。”

　　“集體建設用地”，要進行入市改革，重點是完善集體和農民的利益分配關系，確保建設用地的存量入市，嚴格控制增量，讓農民在入市過程中分享財產收益。

　　首提農業新質生產力

　　《意見》首次提出農業新質生產力。

　　具體來看，《意見》提出，推進農業科技力量協同攻關。以科技創新引領先進生產要素集聚，因地制宜發展農業新質生產力。瞄準加快突破關鍵核心技術，強化農業科研資源力量統籌，培育農業科技領軍企業。深入實施種業振興行動，發揮“南繁硅谷”等重大農業科研平臺作用，加快攻克一批突破性品種。繼續推進生物育種產業化。推動農機裝備高質量發展，加快國產先進適用農機裝備等研發應用，推進老舊農機報廢更新。支持發展智慧農業，拓展人工智能、數據、低空等技術應用場景。

　　中國社會科學院農村發展研究所、農產品貿易與政策研究室主任、研究員胡冰川在接受澎湃新聞記者采訪時表示，2025年中央一號文件提出“因地制宜發展農業新質生產力”，為農業農村現代化發展指明了新方向。以生物育種、無人機、人工智能、數字技術等為代表的新興技術，正逐步融入農業領域，成為推動農業變革的關鍵力量。

　　胡冰川指出，發展農業新質生產力，不僅需要技術創新，更需要構建與之相適應的體制機制和科技創新體系。一方面，政府應加大對農業科技的投入，強化農業科研資源統籌，培育農業科技領軍企業，打造像“南繁硅谷”這樣的重大農業科研平臺，集中力量攻克關鍵核心技術。另一方面，要加強產學研合作，促進科技成果的轉化與應用，讓先進技術真正落地田間地頭。

　　“此外，還需重視農業人才培養，培育一批既懂農業又掌握現代技術的復合型人才，為農業新質生產力發展提供智力支持。只有多方協同、共同發力，才能充分釋放農業新質生產力的巨大潛能，推動我國從農業大國邁向農業強國，實現農業農村現代化的宏偉目標。”胡冰川說。

　　對于2025年中央一號文件明確提出的“加快國產先進適用農機裝備等研發應用”，江蘇大學中國農業裝備產業發展研究院副院長張宗毅在接受澎湃新聞記者采訪時指出，這一提法對于確保國家重要農產品供給安全具有重要意義。

　　“近年來，我國國產高端農機關鍵零部件、大宗經濟作物農機技術進步較快。研發出了拖拉機HMT無級變速器、采棉機的采摘頭、打捆機的打結器等，此外裝載北斗導航、傳感器的各類智能農機也開始大規模應用。市場上銷售應用的拖拉機、谷物聯合收獲機、插秧機、采棉機、甘蔗收獲機國產化率大多超過80%，部分在90%以上，保障了我國重要農產品供給安全。”

　　張宗毅指出，整體來說我國農機的可靠性還需進一步提高，智能化水平還遠遠不夠，一些果蔬茶經濟作物部分環節還無機可用。未來，隨著國產先進適用農機裝備的研發應用力度進一步加大，相信這些問題可以迎刃而解。

　　農村土地資源盤活利用迎來新空間

　　《意見》提出，在耕地總量不減少、永久基本農田布局基本穩定的前提下，開展以縣域為統籌單元、以鄉鎮為基本實施單元的全域土地綜合整治。

　　張照新表示，“全域土地整治”為農村土地資源盤活利用帶來新空間。

　　“隨著人口、產業和要素的重新布局，鄉村的各類土地資源如何更有效利用成為新課題。但是由于現有土地管理政策對永久基本農田利用有極其嚴格的限制，導致部分鄉村所在地、中心村發展面臨土地制約。今年中央一號文件提出‘在耕地總量不減少、永久基本農田基本穩定的前提下，開展以縣域為統籌單元、以鄉鎮為基本實施單元的全域土地綜合整治’為解決這一難題提供了思路。”

　　他認為，這一政策將允許地方在全域土地整治中，在不減少耕地總量和永久基本農田的基礎上，可以適當重新安排農業生產、生活的空間布局，從而更為有效利用資源。

　　陳明表示，過去部分地方各種土地類型的布局不是很合理，在縣域的統籌下，以鄉鎮為基本實施單元，可以在總量不減少的情況下，對土地布局做一些調整。“這也與此前中央農村工作會議提出的改進和完善占補平衡制度相銜接。”

　　《意見》提出，提高村莊規劃編制質量和實效，不得要求村莊規劃編制全覆蓋，對不需要編制的可在縣鄉國土空間規劃中管控引導或出臺通則式管理規定。

　　對此，陳明表示，這是對過去部分地方在村莊規劃編制上的盲目性做法的糾偏，有一些村莊是不需要編制村莊規劃的。“對不需要編制的可在縣鄉國土空間規劃中管控引導或出臺通則式管理規定，這是比較務實的一個舉措。”

　　《意見》還提出，推進新增耕地規范管理和合理利用。

　　陳明表示，以前有一些土地，特別是北方五省(東北三省加內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區)的土地，過去多年里已經形成了一些新增耕地，但調查的時候沒有反映出來。國土三調及后續的變更調查，使得這些新增耕地都反映到了數字和紙面上，就是一般意義上的新增耕地。

　　“現在，這些新增耕地怎么合理規范使用，承包制度怎么銜接，這是要探索的新問題。”陳明說。